职业教育迎来多元办学主体时代

  摘要

  综观方案,虽然只有第十六条直指经费,即“健全经费投入机制”,但事实上,职业教育发展每一项改革都与财政有联系,如试点举办职业教育本科、教育教学标准、实训基地、对第三方的购买服务等等。

  国务院《国家职业教育改革实施方案》(以下简称“方案”)发布后,业界更为关注的是方案如何落地,具体改革措施如何推进,也有更多人会关注财政会如何支持,支持力度到底有多大。对此,笔者结合方案提出以下几点看法。

  财政责任重大

  综观方案,虽然只有第十六条直指经费,即“健全经费投入机制”,但事实上,职业教育发展每一项改革都与财政有联系,如试点举办职业教育本科、教育教学标准、实训基地、对第三方的购买服务等等。财政是治理的基础和重要支柱,只有各项改革方案目标明确、路径清晰,财政资金效果才能好,否则,偏离了目标,产生了财政资金依赖症,财政支持越多,反而适得其反。不仅如此,如果盲目依赖,将财政陷入风险“大锅饭”,职业教育事业整体都会受到伤害。

  随着方案的出台,加大职业教育财政投入是必需的。但是这种投入也应符合整体的财政改革精神。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出,构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,也就是说所有财政资金在预算编制、执行等环节都要讲绩效,其基本目的是“切实做到花钱必问效、无效必问责”。与此相呼应,职业教育改革应以综合绩效为前提,具体政策和改革内容的绩效目标是增加预算的一个重要依据。

  办高质量职业教育需要补经费不足的短板

  职业教育经费不足的短板是由多种原因导致的,根本原因还是长期矮化职业教育的结果。方案明确了以下重点内容:

  重点一:是要建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度,长期以来,受职业教育矮化的影响,办学的欠账不少。一是职业教育本身的特殊性,办学成本理应高于普教,但是在经费投入上,基本参照普教模式,这部分成本政府没有分担。因此,方案提出,中职、高职分类都要保。即“进一步完善中等职业学校生均拨款制度,各地中等职业学校生均财政拨款水平可适当高于当地普通高中”。对高职而言,“各地在继续巩固落实好高等职业教育生均财政拨款水平达到1.2万元的基础上,根据发展需要和财力可能逐步提高拨款水平”。二是应有的政策没有执行到位,由于职业教育主要是地方事权,但部分地区受经济发展和财政收入水平的影响,对职业教育的财政保障不充分,如,要求公办高职院校的财政生均拨款1.2万元。这一标准,即使一些发达地区短期内执行都有难度。因此,方案特别强调:地方政府要按规定制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准。

  重点二:加大对学生的补助和奖励。进一步扩大职业院校助学金覆盖面,完善补助标准动态调整机制,落实对建档立卡等家庭经济困难学生的倾斜政策,健全职业教育奖学金制度。

  那么钱从哪里来?

  路径一:在保障教育合理投入的同时,优化教育支出结构,新增教育经费要向职业教育倾斜。其原因在于,与提升职业教育类型定位相适应,经费投入的确还有较大差距。近十年来,财政对职业教育投入不断加大,财政职业教育投入总量已达多亿元。但是,职业教育经费占总教育经费的比重近年来呈回落态势,从2009年的最高值12.8%下降为2016年的10.4%,所以,重新配置教育经费总格局是当务之急。

  路径二:改变政府单方发力,充分调动市场和社会积极性。

  方案明确要鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育,拓宽办学筹资渠道。其背景在于,近年来,在职业教育经费投入中政府投入占比不断增加,社会投入减少。2008年至2016年,整个职业教育收入体系中,政府投入占比由55%上升至76.29%,而社会投入占比由1.58%降至1.07%。这种两极分化的趋势在中等职业教育领域尤为明显:中等职业教育经费政府投入占比由2005年的53.09%增长到2016年的87.67%,而社会投入占比由原来的1.2%减少至0.44%,高等职业教育经费政府投入占比由2005年的32.01%增长到2016年的62.51%,而社会投入占比2005年的16.29%减少至1.84%,为此,此次方案明确发挥企业重要办学主体作用,各级人民政府可按规定给予适当支持。

  职业教育投入变化的背后折射出社会对职业教育的冷淡。在这种条件下,加大财政投入很可能适得其反。为此,文件强调了产教融合和校企全面加强深度合作。这里有几个亮点:一是明确了企业的权责,包括依法履行实施职业教育的义务;二是明确建立产教融合型企业认证制度,对进入目录的产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励,并按规定落实相关税收政策。试点企业兴办职业教育的投资符合条件的,可按投资额一定比例抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加。三是“鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育”。四是建立公开透明规范的民办职业教育准入、审批制度,探索民办职业教育负面清单制度,建立健全退出机制。

  应进一步加强制度环境建设。

  实现职业教育现代化,应破除矮化职业教育发展的陈旧制度束缚,重塑制度文化环境。按方案要求,职业教育与普通教育是两种同等重要的类型,以此提升职业教育地位。同时,创新体制机制,强化产教融合、校企合作,鼓励社会各主体兴办职业教育,在全社会形成重视技能、重视技能型人才,营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好社会环境。只有如此,财政资金使用效果才能充分发挥。

  同时,给职业学校更多办学自主权。职业教育有多重要,职业学校的特色发展、自主发展就有多重要。否则,再多的财政投入、再宏伟的改革蓝图,没有职业学校这一社会微观基础,都难以落地。所以,应进一步深化教育领域综合改革,赋予职业院校面向市场、面向社会办学的自主权,允许职业院校自主聘用专兼职教师、自主评聘职称、自主设置专业、自主改善办学条件、自主开展专业教学,鼓励职业院校建立完善现代学校制度,支持职业院校建立行业、企业、学校等多方参与的学校董事会、理事会,变“学校管理”为“学校治理”,提升院校治理能力和依法依规自主办学的水平。对此,方案也有相应的表述,包括:职业院校应当根据自身特点和人才培养需要,主动与具备条件的企业在人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等方面开展合作。方案还提出,学校积极为企业提供所需的课程、师资等资源,校企合作中,学校可从中获得智力、专利、教育、劳务等报酬,具体分配由学校按规定自行处理。

  (作者系中国财政科学研究院教科文研究中心主任、研究员、博士生导师)